I. – La naturaleza jurídica de las subvenciones.

Las subvenciones, según la jurisprudencia (SSTS 22-11-2004), se configuran tradicionalmente como una de las medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general.

Con esa actividad administrativa de fomento, la Administración atiende de manera directa e inmediata a lograr el progreso y el bienestar social mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado, generándose a su vez una relación jurídica entre éste y aquélla de naturaleza contractual, una relación sinalagmática en la que la entrega de la cantidad como subvención por la Administración no es expresión de un ánimo de liberalidad, sino que encuentra su justificación en la promoción de los fines perseguidos con la misma.

Existe, por tanto, carácter condicional en la subvención en el sentido de que su otorgamiento se produce bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

En la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala tercera, de 18 de julio de 2006, rec. 165/2006, se recuerda que “… la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención.”

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante LGS), recoge de forma expresa, un conjunto de principios generales que deben inspirar la actividad subvencional, procurando minimizar los efectos distorsionadores del mercado que pudieran derivarse del establecimiento de subvenciones. Asimismo, y tomando como referencia el régimen jurídico de la contratación administrativa, la LGS recoge los principios que han de informar la gestión de subvenciones (igualdad, publicidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia), y los requisitos que deben necesariamente cumplirse para proceder al otorgamiento de subvenciones y para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora.

Ha de tenerse en cuenta también el Derecho comunitario, porque las políticas internas de mercado deben respetar los principios de economía y libre competencia. Los Estados miembros tienen la potestad para establecer y para otorgar ayudas, pero con sometimiento a las limitaciones comunitarias, en especial los artículos 87 y 88 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea.

El establecimiento de subvenciones se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración. Sin embargo, una vez que la subvención ha sido anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la regla, y el reparto concreto escapa del puro voluntarismo de la Administración.

Más concretamente, el otorgamiento de la subvención ha de estar determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria la discrecionalidad de actuar de la Administración y totalmente atentatoria a la seguridad jurídica.

 

II.- El marco jurídico que rige en materia de subvenciones.

En toda concesión de subvención es muy importante conocer el marco jurídico que resulta aplicable y que depende, en todo caso, del órgano que la concede que –a su vez- marcará la normativa que hay que tener en cuenta en relación a la forma y constitución de la cuenta justificativa y los plazos para su realización, que pueden variar en cada caso.

También ha de determinarse el grado de prevalencia de las distintas normas aplicables, ya sean leyes o reglamentos, en relación con las bases reguladoras, las convocatorias y los posibles manuales, guías o instrucciones para la justificación de la mismas, y así poder determinar, en el caso de existir contradicciones entre unas y otras, cuáles tienen carácter vinculante.

Dependiendo de cada caso concreto, habrá que estar al órgano concedente de la subvención, pues de ello dependerá si será de aplicación la normativa de ámbito regional que resulte de aplicación junta con las normas estatales.

Así, hemos de tener en cuenta:

–          La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en la parte que constituye normativa de carácter básico y que se refleja en su Disposición Final 1ª-.

–          El Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones, también en la parte que constituye normativa de carácter básico y que se refleja                 en su Disposición Final 1ª-.

–          La Orden del organismo otorgante, en la que se establezcan las Bases Reguladoras para la concesión de incentivos a proyectos de investigación.

–          Cualquier otro tipo de resolución por la que se ponga fin al procedimiento para la concesión de incentivos a proyectos de investigación dentro del ámbito que proceda.

–          Podrían existir Manuales de Justificación o las llamadas Instrucciones técnicas de Justificación.

 

En cuanto a las Instrucciones de Justificación, tienen la naturaleza de meras instrucciones de contenido técnico.

Por último apuntar que, cuando las subvenciones sean con cargo a fondos de la Unión Europea, habrán de regirse necesariamente por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas, siendo aplicables sólo supletoriamente las normas de ámbito nacional en cuanto a los procesos de concesión y control.

 

III.- El régimen jurídico de la justificación y comprobación de la subvención.

Constituye un deber de todo beneficiario de una subvención “cumplir con las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido[1]”. Dentro del conjunto de obligaciones a cargo del beneficiario de la subvención se incluye la de justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de las condiciones, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión o disfrute de la subvención[2]. Para ello el beneficiario de aquella debe someterse a las actuaciones de comprobación que efectúe el órgano concedente de la misma[3].

La justificación del cumplimiento de las condiciones y de los objetivos previstos, constituyen un acto con forma documental y de carácter obligatorio, que corresponde al beneficiario de la subvención y que da inicio a las actuaciones de comprobación del órgano concedente en orden a su verificación.

Entre las modalidades de justificación de las subvenciones, a tenor de lo indicado en el artículo 30 de la LGS, por lo que aquí interesa, destaca la forma de cuenta justificativa del gasto realizado de acuerdo con lo dispuesto en las bases reguladoras de la subvención.

La rendición de la cuenta, a la que debe acompañar los justificantes del gasto realizado y los documentos que acrediten el cumplimiento de la actividad, proyecto o finalidad que constituye su objeto, es un acto del particular por medio del cual acredita de una forma directa la realización de la función pública pretendida.

Sobre este particular se pronuncia el apartado 2 del artículo 30 de la LGS.

La obligación del beneficiario de justificar la aplicación de los fondos recibidos al fin propuesto ha de cumplirse dentro de un plazo fijado por las bases reguladoras de la subvención.

El beneficiario de la subvención ha de cumplir pues, no sólo las condiciones de fondo que determinen el derecho a la subvención, sino también las condiciones formales referidas a la forma y el tiempo de acreditación de aquéllas[4], de manera que un incumplimiento meramente formal puede llevar consigo la exigencia del reintegro, puesto que, como indica el artículo 37 c) de la LGS, constituye causa de reintegro el “incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención”.

Y es que como señala la Audiencia Nacional en Sentencia de 15 de abril de 2015 (Rec.311/2014) “debe subrayarse que el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado y aplicado en forma el gasto”.

A este respecto, el Tribunal Supremo ha fijado una reiterada doctrina referida al incumplimiento de requisitos formales. Sobre este particular, la STS de 7 de julio de 2005 (RJ 2005/5170) señala que «han de cumplirse las condiciones de fondo, pero también han de cumplirse las condiciones formales que se establezcan relativas al tiempo y forma de la acreditación y ese cumplimiento incumbe acreditarlo a la actora, que en el caso de autos, aun cuando se acepte su cumplimiento respecto del fondo, no lo hizo respecto de los requisitos formales»[5].

Por tanto, presentada la justificación de la subvención con la estructura y alcance que establece su normativa reguladora, la misma pueda ser discutida por el órgano competente para la comprobación.

En este sentido, el artículo 32 de la LGS dispone que «el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención».

En consecuencia, y de acuerdo con la Ley, el órgano gestor de la subvención realiza dos tipos de comprobación, a saber, una comprobación formal de la justificación presentada por el beneficiario, y una comprobación material destinada a verificar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad comprometida.

No obstante, debe tenerse presente, como precisa la STS de 20 de mayo de 2008 al establecer las notas que caracterizan a las subvenciones, que el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas”.

Se concluye por tanto, que las exigencias en la forma de justificación de la subvención han de responder a lo establecido en la normativa que la rige, no teniendo la Administración discrecionalidad para exigir lo no reglamentado previamente, pues aprobadas las normas reguladoras de la misma se está a una previsión reglada del procedimiento.

Por otro lado, la escasa regulación legal de la comprobación de subvenciones a realizar por el órgano concedente de la misma, recogida en un único precepto de su articulado previamente transcrito, se completa someramente en el Capítulo IV del Título II del Reglamento, sobre el procedimiento de gestión.

Sin embargo, si bien la norma reglamentaria de desarrollo introduce la separación entre la comprobación formal y material del órgano gestor en sus artículos 84 y 85 respectivamente, no atiende a determinadas cuestiones de extraordinaria importancia si tenemos en cuenta que las actuaciones de control sobre los beneficiarios de la subvención se extienden más allá de las realizadas por este órgano administrativo, siendo de incuestionable trascendencia práctica precisar no sólo las facultades y los medios de comprobación de que dispone el órgano concedente, sino también la determinación del plazo de ejercicio de sus actuaciones comprobadoras, en relación con el procedimiento de control financiero que corresponde a la Intervención General.

  

  1. La comprobación formal.

 

Presentada la justificación por el beneficiario de la subvención, corresponde al órgano concedente de la misma llevar a cabo su comprobación de acuerdo con el método establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin, como indica el artículo 84.1 del RGS, «revisará la documentación que obligatoriamente debe aportar el beneficiario».

Ahora bien, tratándose en todo caso de una comprobación estrictamente formal, la misma se desarrolla por el órgano competente sobre la base de lo declarado por el beneficiario, con el propósito de revisar que la documentación presentada sea suficiente para entender cumplido su deber, y cotejar que los gastos subvencionables se corresponden con las actividades y resultados descritos en su declaración, pero sin entrar a valorar la realidad de lo declarado; labor que ha de realizarse en el seno de una comprobación material.

El objeto de la comprobación formal lo contempla el artículo 92.2 del RGS.

Los órganos concedentes de las subvenciones públicas no realizan una comprobación meramente formal de la justificación, llegando a comprobar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad pública comprometida por el beneficiario de la subvención.

 

  1. La comprobación material.

 

Al margen de la comprobación documental realizada con carácter previo, el órgano concedente de la subvención ha de examinar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas, así como el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión y disfrute de aquella.

Con el fin de proceder a esta comprobación de carácter material, el órgano gestor ha de elaborar un plan anual en el que indique el alcance de la comprobación, ya que la misma puede ser general, comprendiendo todas las subvenciones concedidas, o puede presentar un carácter parcial, al realizarse exclusivamente sobre una muestra de las concedidas. Asimismo este plan anual debe indicar el momento de su realización.

La inclusión del beneficiario de una subvención en el citado plan determina la iniciación de un auténtico procedimiento de comprobación, que en nuestra opinión ha de ser notificado al interesado precisando su alcance, esto es los aspectos de la subvención que van a ser objeto de examen por el órgano concedente.

Hemos de poner de manifiesto en este punto que la normativa reguladora de las subvenciones no establece el conjunto de actuaciones que el órgano gestor de la subvención puede realizar con la intención de precisar la veracidad de lo declarado por el beneficiario, ni regula tampoco el procedimiento que dicho órgano debe seguir en el ejercicio de sus funciones.

Ahora bien, creemos que el ejercicio de una potestad administrativa como la referida a la comprobación de las subvenciones públicas, exige el respeto de determinados derechos y garantías del beneficiario de la subvención, que sólo pueden protegerse por la vía de la tramitación de un procedimiento adecuado que evite el riesgo de discrecionalidad administrativa.

Y en este sentido, el artículo 5 de la LGS indica que, en ausencia de disposición expresa sobre un tema, habrá que acudir de forma supletoria a las normas de Derecho administrativo y de Derecho privado, siendo en este punto importantes las reglas que sobre el procedimiento administrativo establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Por lo que se refiere a las actuaciones de comprobación, el órgano concedente de la subvención puede examinar la justificación presentada por el beneficiario, incluidas las facturas y demás documentos probatorios del gasto subvencionable.

Efectuadas las actuaciones oportunas para la comprobación de la realización de las actividades que constituyen el objeto de la subvención, y el cumplimiento de la finalidad prevista, el órgano competente ha de terminar el procedimiento con un acto administrativo en el que haga constar la adecuación de la subvención a los objetivos propuestos, o en caso contrario la existencia de un incumplimiento parcial o total y la necesidad de iniciar un procedimiento de reintegro de la subvención[6].

 

IV.- CONCLUSIONES.

 

  1. – Constituye un deber de todo beneficiario de una subvención “cumplir con las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido”. Dentro del conjunto de obligaciones a cargo del beneficiario de la subvención se incluye la de justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de las condiciones, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión o disfrute de la subvención.
  2. – Corresponde a la Administración concedente, en el momento de la aprobación de las bases reguladoras de la subvención, la determinación del plazo y la forma de justificación. Pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquélla. 

3-          El control de las subvenciones se desarrolla según la LGS en dos estadios claramente diferenciados dentro de la Administración, existiendo una primera comprobación formal y               material realizada por el órgano gestor y que puede finalizar con un acto administrativo de confirmación del cumplimento de las condiciones y resultados previstos, o bien con                 el inicio de un procedimiento de reintegro en caso de incumplimiento. Existe además un control posterior de la subvención llevado a cabo por la Intervención General, órgano                   encargado de las labores de control financiero.

      4 – Ambos controles tienen distinto alcance. Los órganos gestores no pueden requerir al beneficiario más de lo que éste está obligado a presentar como justificación de la                                 subvención de conformidad con las bases reguladoras. La LGS no les reconoce mayores facultades inquisitivas: no pueden pedir documentación que la normativa reguladora de              la subvención no les obligue a presentar. El control financiero que lleva a cabo la intervención es de alcance general.

     5.- En todo caso las actuaciones de comprobación del órgano gestor son compatible con el posterior control financiero.

    6.-  Si bien la Administración tiene un plazo de 4 años para la revisión o comprobación de los documentos, debe hacerlo a través del procedimiento administrativo correspondiente.               E iniciado por el órgano concedente el procedimiento destinado a comprobar la subvención concedida al beneficiario, éste ha de continuar hasta su finalización. Sin embargo,                 ni la Ley ni el Reglamento de subvenciones indican el plazo de duración del mismo, a diferencia de lo que ocurre con el procedimiento de control financiero cuya finalización se               prevé en el plazo de doce meses. La falta de concreción de la Ley en este punto nos exige acudir a la normativa supletoria para determinar el tiempo de que dispone el órgano                     gestor de la subvención para realizar la comprobación, que será de tres meses desde la fecha del acuerdo de iniciación, según indica el artículo 42.3 de la LRJ-PAC. Transcurrido            el plazo previsto sin resolución expresa, y siendo éste un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para el beneficiario, en la                medida en que puede derivar en el inicio de un procedimiento de reintegro, se producirá la caducidad del procedimiento con el archivo de las actuaciones.

 

[1] Artículo 2.1 b) in fine LGS.

[2] Artículo 14.1 b) LGS.

[3] Artículo 14.1. c) LGS.

[4] Así lo establece el artículo 2 b) de la LGS.

[5] Asimismo, véase también la STS de 12 de marzo de 2008 (RJ 2008, 3721) y la SAN de 19 de noviembre de 2008 ( PROV 2008, 380791).

[6] Constituye causa de reintegro, según el artículo 37 b) de la LGS, el «incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención».