El pasado 3 de enero, la DGT, publicó en su página web el balance de siniestralidad[1] en nuestras carreteras correspondiente al año 2016. Los números no son buenos porque las cifras, tanto de fallecidos en accidentes de carretera como de heridos hospitalizados aumentan respecto a 2015, año que a su vez había registrado peores datos que en el año anterior[2].

A raíz de esta publicación, nos preguntamos qué responsabilidad corresponde a la Administración por los accidentes ocurridos en las carreteras nacionales. Nuestra intención, sin embargo, no es hacer una crítica general a la gestión gubernativa del tráfico en nuestras carreteras, sino que queremos analizar, de una manera más bien casuística, en qué circunstancias podemos pedir responsabilidades a la Administración ante el acaecimiento de un accidente de tráfico.

Nos estamos refiriendo a la responsabilidad de las administraciones públicas por los accidentes ocurridos en las carreteras de su titularidad como consecuencia de una mala conservación, mantenimiento, señalización o construcción de las mismas.

Obviamente la responsabilidad de las administraciones públicas en relación con los accidentes de tráfico no es más que una de las muchas expresiones de la responsabilidad patrimonial que le concierne, recogida ahora en el artículo 32 de la Ley, 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cuyos elementos son harto conocidos, por repetidos, y que consisten en: a) Un daño patrimonial efectivo, b) la antijuricidad de dicho daño, c) una causalidad adecuada entre la actuación de la administración (por acción u omisión) y el daño, y d) la ausencia de fuerza mayor.

Pues bien, como avanzábamos, queremos afrontar el tema de forma casuística y vamos a agrupar los casos en base a las actuaciones (omisiones en su mayoría) de la administración que dan lugar a su responsabilidad patrimonial. En primer lugar vamos a analizar los casos en los que la falta o la mala señalización derivan en el siniestro. En segundo lugar veremos los casos en los que es la falta de mantenimiento y conservación de la carretera la que deriva en el accidente. Finalmente nos referiremos a los casos en los que la construcción de la vía y sus accesorios de seguridad constituyen la causa del siniestro. Como podremos ver existen ocasiones en las que es única y exclusivamente la actuación administrativa la que deriva en el accidente, y en otros casos existe concurrencia de culpas por parte de las víctimas o de terceras partes.

La falta o mala señalización de un peligro o riesgo cierto o habitual

La falta o la mala señalización es una de las principales causas por las que se imputa la responsabilidad de un accidente a la administración, y es que, qué duda cabe, a ella corresponde la debida señalización de las carreteras para minimizar los riesgos inherentes a la conducción (Artículos 139.1 del Reglamento General de Circulación y 57 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada mediante el Real Decreto 6/2015, de 30 de octubre).

El deber de señalizar debidamente las carreteras no solo proviene de los preceptos generales referidos sino que, dependiendo del peligro del que hablemos, el deber se cristaliza a través de otros preceptos más específicos y en particular a través de la habitualidad y la certeza de la concurrencia del peligro. Es decir, un tramo de carretera que durante el invierno sufre heladas todas las semanas va a requerir de la administración la señalización del peligro de nieve y hielo en la calzada por efecto de la misma habitualidad de las heladas y por lo dispuesto en el artículo 139.1 del Reglamento General de Circulación en relación con la señal P-34.

Siguiendo con este ejemplo, cristalizado el deber, la falta de advertencia mediante la correspondiente señal constituye una omisión por parte de la Administración. Si a causa de dicha omisión ocurre un accidente, porque, por ejemplo, un usuario de las vías mientras se encuentra circulando por el referido tramo se topa, inesperadamente, con una placa de hielo que le hace perder el control del vehículo y sufrir un accidente, en ese caso, y sin perjuicio de que puedan existir otras causas concurrentes que provocaron el accidente, nace la acción para el administrado y usuario de la vía para que la administración le resarza por los daños y perjuicios sufridos en el accidente (en relación con la señalización del peligro de heladas véase la Sentencia del TSJ de Castilla y León, de 26 de diciembre de 2006, nº recurso 2007/766).

El anterior es solo un ejemplo referido a uno de los tantos peligros que la Administración debe señalizar y la Jurisprudencia nos da una buena muestra de la miríada de situaciones con las que nos podemos encontrar en este sentido. En la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, nº199/2005, de 4 de mayo, habla del deber de señalizar el riesgo de existencia de animales en la calzada. En dicha sentencia se indica que dicho deber, como avanzábamos, no solo puede derivar de preceptos legales sino que tiene que ver con la habitualidad con la que concurra el peligro. Lo curioso es que se afirma que en este sentido, el hecho de que haya una reserva o un coto cerca del lugar en el que ocurrió el accidente no impone el deber de señalizar el peligro si no se constata la habitualidad de la presencia de animales en la calzada.

En el mismo sentido falla el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Barcelona en su sentencia nº 60/2015, del 3 de marzo. En este caso, sin embargo, ante la falta de prueba de la Administración de que el tramo en el que ocurrió el accidente no era un tramo con alta incidencia de colisiones con animales salvajes, se falló a favor del reclamante.

Hay otros tantos peligros y riesgos que la Administración está obligada a señalizar y que han derivado en la condena por responsabilidad patrimonial contra aquélla cuando dicha señalización no existía. Un buen ejemplo lo constituyen los desprendimientos de tierra o de rocas en zonas en las que dicho peligro es cierto y se ha materializado en pasadas ocasiones (véase la Sentencia del TSJ de Extremadura, nº1524/200, de 25 de octubre, en la que además se exigen otros deberes de reacción por parte de la Administración). En estos casos, la falta de señalización de dicho peligro se ha venido considerando como una omisión por parte de la Administración siempre y cuando existiera la certeza y la habitualidad en relación con el desprendimiento.

Falta de mantenimiento y conservación de la vía

Antes de entrar a analizar algunos de los supuestos que pueden dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración por falta de mantenimiento y conservación de las vías de su titularidad debemos hacer una pequeña mención al origen del deber. El origen es, en parte, similar al que veíamos en relación con la señalización de los peligros, y es que los artículos 139.1 del Reglamento General de Circulación, 57 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, así como el artículo 21.1 de la Ley de Carreteras, 37//2015, de 29 de septiembre, atribuyen al titular de la vía el deber de mantenerla en las mejores condiciones de seguridad para la circulación.

Pero, y de manera similar a lo que ocurre con la señalización de las vías, y aunque como sabemos la responsabilidad de la administración es objetiva, hace falta algo más para que se pueda exigir responsabilidad patrimonial a la Administración por los accidentes ocurridos a causa de la falta de mantenimiento y conservación de las vías. Este componente adicional es la posibilidad de que la Administración hubiera podido reaccionar a una falta de mantenimiento o conservación. Es decir, y recurriendo a un ejemplo nuevamente, si un coche que circula por la vía tiene un escape de aceite y el rastro de aceite que va dejando en la vía provoca, en un intervalo de menos de 5 minutos, que otro coche derrape y colisione con el talud de la carretera, en ese caso no podemos exigir una reacción por parte de la Administración. En cambio, si la mancha de aceite que provoca el accidente hubiera permanecido en la calzada durante 5 días, en ese caso sí se le podría exigir a la Administración una actuación tempestiva tendente a mantener la carretera en las condiciones debidas para evitar el accidente.

Por qué en un caso puede nacer responsabilidad patrimonial y en el otro no se puede explicar por dos motivos alternativos pero incompatibles entre sí a nivel lógico. Puede aducirse que en el caso en que el accidente ocurre cinco minutos después del derrame no existe nexo causal entre la actuación administrativa y el accidente porque se trata de un caso fortuito, sin que la administración hubiera podido evitarlo por ningún medio. (Este es el argumento que adopta el TSJ de Navarra en su sentencia, nº 1362/2003, de 11 de diciembre de 2003, aunque en ese caso entiende que puesto que correspondía a la administración probar el carácter fortuito del accidente y la imposibilidad de actuar al respecto, y no quedó probado, condena a la Administración por los daños acaecidos en el accidente)

El otro razonamiento legal, más consistente en opinión del que suscribe, alude al elemento o requisito de antijuridicidad del daño para que pueda nacer la responsabilidad patrimonial. Es decir que, en el caso en el que el accidente ocurrió dentro de los 5 minutos posteriores al derrame del aceite, aunque podamos decir que existe una omisión por parte de la Administración (por tanto una actuación) puesto que existía el deber de mantener la vía en las mejores condiciones, también es verdad que es insostenible una Administración que pueda fiscalizar el estado de las carreteras en cada momento y por lo tanto el ciudadano tiene el deber de soportar el daño. Ese deber sin embargo no es predicable cuando el aceite permanece 5 días en la carretera. En ese caso, por tanto, el daño es antijurídico.

Comoquiera, establecido el origen del deber que concierne a la Administración de mantener las vías en las mejores condiciones posibles, así como su alcance, procede ver algunos de los casos en los que la Administración ha omitido dicho deber.

Ya hemos mencionado el caso en que por la presencia en la calzada de substancias deslizantes provenientes de otros vehículos o de infraestructuras adyacentes, como pudiera ser el aceite o el gasoil provenientes de algún vehículo que hubiera circulado por la vía, otro vehículo derrape y sufra un accidente (STSJ de Navarra de 9 de junio de 2000, nº recurso 2465/1997). La presencia de gravilla, arena, u otros elementos que puedan provocar derrapes ha sido igualmente causa de condena a la Administración (STSJ de Catilla y León de 31 de octubre de 1997, nº recurso 2348/1993).

También se ha condenado a la Administración por los accidentes causados por la presencia en la calzada de todo tipo de objetos, desde neumáticos (STSJ de Santa cruz de 24 de abril de 1997, nº recurso 1193/1995), hasta árboles (STSJ de Santa Cruz de 23 de julio de 1997, nº recurso de 1490/1997). Como ya anticipábamos el límite en estos casos se encuentra en la posibilidad de que la Administración hubiera podido actuar (la remoción del obstáculo) antes de que ocurriera el accidente. Este criterio, eminentemente temporal, dependerá de las circunstancias, pero en todo caso se hace necesario para que las Administraciones no se conviertan en aseguradoras universales y ello pueda derivar en una presión fiscal desproporcionada.

Podemos incluir en este presupuesto de responsabilidad de la Administración los casos en los que se produzcan desprendimientos, si bien es verdad que el deber de despejar la carretera de todo lo desprendido concurre con el deber de señalizar ese peligro como veíamos más arriba (véase en relación al deber activo de limpiar la vía en la STJ Extremadura nº1524/2000, de 25 de octubre).

Bajo este deber, el de mantener las vías en un buen estado de conservación, habría que incluir aquellos casos en los que el asfalto o el pavimento de la vía sufra irregularidades, desperfectos, baches o grietas que hayan provocado un accidente como fue el caso del ciclista al que el Tribunal Supremo le concedió una indemnización de más de 1.200.000€ en su sentencia de 7 de marzo de 2016, nº recurso 3032/2014. En este caso el ciclista, que descendía por una de las carreteras de la Comunidad de Navarra a una velocidad adecuada, según quedó probado, se topó con dos baches que provocaron su caída a consecuencia de la cual el ciclista quedó tetrapléjico.

Hay otros muchos ejemplos de situaciones en las que la falta de mantenimiento de las carreteras ha derivado en accidentes por los que la Administración ha debido responder, p. ej. el desgaste de las señales horizontales o del mismo asfalto, en todo caso no es nuestra pretensión hacer una lista exhaustiva y en muchos casos, la falta de mantenimiento está íntimamente ligada a los defectos constructivos como pasamos a ver ahora.

Deficiencias en la construcción de la vía y en sus accesorios de seguridad

Bajo este epígrafe se circunscriben las circunstancias en las que existe algún defecto en el diseño de la vía, de sus elementos constructivos, de los elementos de seguridad que la rodean y de los instrumentos de ordenación del tráfico. En puridad, el defecto no es necesario, sino solo la falta de existencia de otros motivos que expliquen el accidente, pero se podría considerar que la misma concurrencia del accidente da cuenta del defecto.

En estos casos, la actuación administrativa se materializa con la proyección, diseño y ejecución de la red de viales a raíz de las competencias atribuidas en materia de carreteras a las distintas administraciones públicas. Cuando a raíz de dicha actuación y por causa de la misma, los usuarios de la carretera sufren un accidente, en ese caso nacerá responsabilidad por parte de la administración, esto es, si no concurre fuerza mayor o culpa exclusiva de la víctima.

Para que se entienda, estamos hablando de los casos en los que no puede entenderse, o no puede separarse, una consecuencia dañosa de la misma configuración de la vía o de sus accesorios. Por ejemplo, un drenaje inadecuado, un quitamiedos metálico con los bordes demasiado cortantes, una curva demasiado cerrada en relación con la velocidad máxima permitida, una mala iluminación de la vía o un cambio de rasante mal situado (como en el famoso puente de Calatrava)[3].

En este sentido nos encontramos con un variopinto grupo de sentencias entre las cuales destacan, por su número, las relativas a los quitamiedos cortantes que se han ido reemplazando paulatinamente en nuestras carreteras precisamente a causa de su peligrosidad. Un ejemplo de estas sentencias lo encontramos en la STS de 7 de febrero de 2012, nº recurso 2607/2010, en la que el reclamante sufrió un accidente a causa del exceso de velocidad, pero fue la presencia de la biondas de protección las que causaron la agravación de sus lesiones (sección de las dos piernas). En aquél caso, el TS dispuso que poco importaba que en el momento que se había instalado la bionda, e incluso en el momento del accidente no constase la peligrosidad que constituía, puesto que hacía falta solo que hubiera sido instalada por la administración para que constituyese una actuación administrativa. En todo caso, el TS recordó que el hecho de que la administración hubiera ido reemplazando las biondas de ese tipo en todas las carreteras daba cuenta del conocimiento de la peligrosidad por parte de la administración.

Fuera de los casos relativos a las biondas de protección encontramos casos tan diversos como el que vio el TSJ de Granada en su Sentencia de 19 de marzo de 2001, nº recurso 682/1995, en el que un camión cayó dentro de un canal de riego al ceder la cubierta del canal bajo el peso del camión, o el que vio la Audiencia Nacional en su Sentencia de 23 de junio de 1998, recurso nº 811/1997 en el que una curva demasiado pronunciada y la ausencia del quitamiedos agravó el resultado del accidente.

En fin, no podemos cubrir toda la variedad de situaciones que dan pie a la responsabilidad de la administración por defectos constructivos y de diseño de las carreteras. Baste con decir que en estos casos no entran en juego elementos extrínsecos de la vía sino que es la misma configuración o diseño la que causa el accidente. Así, habrá que probar que la causa adecuada del accidente ha sido dicha configuración o diseño y que no pueden apreciarse causas externas ni de la misma víctima que hubieran interrumpido la causalidad.

Conclusiones sobre los accidentes de trabajo y la responsabilidad del estado

Hemos visto como la siniestralidad en nuestras carreteras ha aumentado en los dos últimos años y nos hemos preguntado en qué casos podemos atribuir la responsabilidad de los siniestros, exclusiva o concurrente, a la administración.

Hemos visto que, por cuanto en un gran número de ocasiones los siniestros se deben a la conducta del mismo siniestrado o de otros usuarios de las vías, hay un número nada desdeñable de casos en los que podremos dirigirnos a la Administración para ver resarcidos los daños que hayamos padecido en un accidente acaecido en las carreteras de su titularidad.

Hemos visto que la responsabilidad patrimonial de la Administración en esta área puede surgir en un abanico amplísimo de casos pero que en general podemos clasificar las actuaciones de la administración susceptibles de derivar en responsabilidad patrimonial si se materializa el daño en tres tipos: la mala señalización, la falta de mantenimiento y conservación, y la construcción o diseño defectivos de las carreteras así como de sus accesorios.

Como hemos dicho nos encontramos en una de las tantas expresiones de responsabilidad patrimonial de la administración, por tanto lo que estamos buscando es determinar la concurrencia de los elementos que componen dicha responsabilidad. Hemos comprobado que de las tres situaciones analizadas, en los casos de señalización y mantenimiento, la actuación administrativa concurre por omisión, es decir por dejar de atender deberes que le corresponden. En cuanto a la construcción defectiva, la actuación es activa y se materializa con la misma construcción.

A partir de ahí la casuística es infinita pero habrá que estar a la causalidad adecuada, a la concurrencia de un daño efectivo y antijurídico, y en fin a la ausencia de fuerza mayor para poder imponer a la Administración el deber de reparar el daño que su actuación ha causado.

Se ha venido diciendo por la jurisprudencia[4] que la Administración no puede hacer las veces de aseguradora universal y que hay daños que el ciudadano tiene el deber de soportar si se quiere evitar una presión fiscal insoportable. Este argumento se ha venido utilizando en todo el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración para evitar la aplicación más estricta de las normas relevantes al respecto, pero ha sido especialmente en relación con los accidentes de tráfico donde dicho argumento se ha usado con más asiduidad.

Pues bien, por más que constituye un argumento válido y con amparo legal bajo el requisito de antijuridicidad del daño, también es verdad que la seguridad en las carreteras viene de la mano de incentivos para todos, los usuarios y la administración. Así, cuando se hace pagar a la Administración por los daños causados por sus actuaciones en sus carreteras, además de realizarse la justicia material y no dejar desamparado al ciudadano que no encuentra otros resortes para resarcirse, se incentiva a la Administración a guardar celosamente la seguridad en las carreteras. En este sentido, es importante valorar y sospesar globalmente los pros y los contras de imponer esta carga a la Administración, y la extensión de dicha carga.

De acuerdo