SUMARIO:
1. Introducción. 2. Defensa numantina de la intangibilidad de la Constitución vigente. 3. Cambio de registro: Críticas a la Constitución: 3.1. ¿Es la española una Constitución anticuada? 3.2. La Constitución vigente como material de desecho. 4. Consenso para la reforma y lealtad constitucional: 4.1. Consideraciones previas para una reforma constitucional viable y estable. 4.2. Interpretaciones mutadoras e intentos de reforma por vías falsas.
I. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978, OBJETO DE CULTO Y DE ACOSO
- INTRODUCCIÓN
Se cuenta que Ruiz del Castillo, catedrático que fue de Derecho Político de la Universidad Complutense, ponderaba en una ocasión que la aportación inglesa a la cultura constitucional había sido el modelo de monarquía parlamentaria; la de Estados Unidos, la república presidencialista y el federalismo; la francesa, el modelo napoleónico de Administración pública; y, cuando alguien le preguntó cuál ha sido la aportación española, respondió: el pronunciamiento militar.
Es verdad, aunque una verdad algo desfigurada por la hipérbole. Frente a este lastre histórico, a la muerte de Franco Bahamonde, se inició un proceso de institucionalización del poder estatal y de las estructuras políticas que, tras la Ley para la Reforma Política, desembocó en la promulgación de la Constitución democrática vigente, la cual canceló una dilatada etapa histórica identificada por un régimen consistente en la concentración de todo el poder en el vencedor de una guerra civil.
El principal reto de la transición (que algunos escriben con mayúscula) de un régimen a otro, fue hacer posible lo necesario sin correr el riesgo de que saltaran las alarmas del Estado totalitario. Y esa tarea se desplegaba en cuatro cometidos concretos:
- Preservar y consolidar la Monarquía.
- Vertebrar políticamente España sobre la base del pluralismo político.
- Hacer posible la gobernabilidad atenuando ese pluralismo.
- Organizar territorialmente el Estado en Comunidades Autónomas.
El punto de arranque fue la Ley para la Reforma Política, de gran virtualidad reformadora propiciada por ciertas dosis de ambigüedad. Dicha ley posibilitó las primeras elecciones libres desde la II República, tras las cuales se redactó la vigente Constitución, la única hecha en España mediante un diálogo intenso y extenso, a lo largo de casi un año y medio y siempre guiado por la búsqueda del consenso entre todas las fuerzas políticas que aceptaban la democracia como método, aunque pilotado por el Gobierno y por el primer partido de la Oposición.
2. DEFENSA NUMANTINA DE LA INMODIFICABILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN VIGENTE
Como tan delicada operación resultó exitosa, se generó un culto y una dependencia de la clase política respecto de la Constitución que llegó a una actitud renuente a practicar en ella ninguna reforma, ni siquiera parcial o mínima, en los cuarenta años de su vigencia, salvo dos casos inevitables y mínimos. La Constitución se convirtió en un icono intocable, en un objeto de respeto y de veneración tal que hablar de reforma constitucional era como atentar contra ella, una actitud desestabilizadora, poco patriótica o, por lo menos, políticamente inconsciente. Y eso incluso existiendo la idea común, desde antes incluso de que la Constitución fuera promulgada, de que el Senado había salido defectuoso de los talleres constitucionales y necesitaba algunos cambios. Andando el tiempo, incluso el Senado se hizo inmodificable.
El argumento ha sido recurrentemente el mismo: que no se debía proceder a ninguna reforma que no concitara a su favor tanto consenso como el que obtuvo su elaboración y aprobación.
No importaba la objeción de que las constituciones, como toda obra humana, si no son sometidas a retoques y mejoras, terminan amenazando ruina, como una casa a la que no se le hace ninguna reparación. Sólo se reforma lo que se quiere conservar; lo intocable envejece y muere. En palabras de Ortega, “la vida es una operación que se hace hacia delante”; o de Azorín: “todo lo que no cambia está muerto”. Tampoco era suficiente alegar que las constituciones de los países amigos o socios europeos se modifican con cierta frecuencia: algunas más de diez veces; Alemania, más de sesenta.
Ha habido, por tanto, una verdadera resistencia numantina a reformar la Constitución. Frente a esta actitud, un pasaje de Gracián, ilustra bien hacia donde quiero apuntar; le dice así Critilo a Andrenio:
“Advierte que vamos subiendo por la escalera de la vida y las gradas de los días que dejamos atrás, al mismo tiempo que movemos el pie desaparecen, no hay por donde volver a bajar ni otro remedio que pasar adelante”[1].
3. CAMBIO DE REGISTRO: CRÍTICAS A LA CONSTITUCIÓN
3.1. ¿Es la española una Constitución anticuada?
Con 40 años de existencia, la Constitución ha sufrido el ritmo de intensa aceleración histórica experimentada en todo el Planeta sobre todo en el último cuarto de siglo. En 1978, algunas cuestiones, como las relativas al medio ambiente o a la extensa materia del Bioderecho, ya convertida en materia de estudios jurídicos especializados, no suscitaron la atención del constituyente como con toda seguridad lo serían ahora, en 2018; algunas ni siquiera estaban en las preocupaciones científicas ni jurídicas de la época. El capítulo III del título I, relativo a los principios de política social y económica, habría recibido otro tratamiento de producirse hoy el momento constituyente; algunos preceptos, para ser simplificados; otros, para ser refundidos con preceptos parecidos en aras de la economía del lenguaje, y acaso algún otro para ser suprimido. También hay alguna reiteración innecesaria en la parte orgánica del texto, que podría aligerarse, como sucede con los artículos 62.e) y 100, ambos referentes al nombramiento de los miembros del Gobierno a propuesta del Presidente, etcétera.
Y habría sucedido otro tanto con el título VIII porque los datos actuales distan mucho de los existentes en 1978. El ascenso competencial de las Comunidades Autónomas y la reclamación, por parte de algunas, del reconocimiento de su(s) hecho(s) diferencial(es) habrían tenido una detenida atención.
Por último, la reordenación de la Unión Europea con los tratados de Lisboa y de Funcionamiento de la Unión contrastan con la veteranía de nuestra Constitución. Esto ya habría sido suficiente para actualizarla, pero, frente a la diligencia de los poderes públicos de algunos socios europeos, los españoles fueron renuentes a hacer lo propio. El resultado ha sido una evidente asintonía de algunos de sus preceptos, capítulos o títulos (no de todo el texto, claro está) con la Europa y la España actuales.
En resumen, la Constitución española es técnicamente aceptable, tiene un nivel similar a las de nuestros países aliados, incluso algo superior a alguna de ellas, pero ni es perfecta como decían algunos idólatras dispuestos a protegerla de toda veleidad reformista, ni tan desechable como ahora se dice desde ciertos sectores políticos.
3.2. La Constitución vigente como material de desecho
De tener la Constitución como intocable, muchos han pasado a su acoso y derribo. De no querer reformarla porque ha presidido el periodo más pacífico y próspero de la historia española y sólo necesita ser respetada, muchos la culpan ahora de todos nuestros males por ser vieja, elitista, poco democrática, monárquica, impulsora de una democracia de partidos poco participativa, etcétera. País extremoso el nuestro.
Por otra parte, la crisis económico/política y el síndrome reformador son dos fenómenos unidos entre sí por una indisimulable relación de causa-efecto. Y ha golpeado a España con dureza. El paro aumentó vertiginosamente, azotando principalmente a una juventud de la que se dice que es la mejor formada de nuestra historia, formación que se ha traducido en una amplia protesta y en la extensión de una opinión declaradamente adversa al statu quo.
A dicha crisis se ha sumado en nuestro país otra polarizada preferentemente en la organización territorial del Estado y en las dificultades por las que ha atravesado la Corona, pero extendida a otros sectores de nuestro ordenamiento constitucional. Raro es el título o capítulo de la Constitución que no se ha visto denunciado por inútil o vetusto. Se ha extendido la convicción de que sin reforma constitucional el país se viene abajo irremediablemente, lo cual tiene su eficaz traslado en la adjudicación de responsabilidades puesto que un partido político que no lleve en su programa la reforma constitucional de varios aspectos sensibles a la opinión pública será estigmatizado como cómplice de la situación.
La suerte está echada en el decisivo campo de la opinión pública, que se traduce intermitentemente en votos y, por tanto, da y quita gobiernos. Algunos partidos políticos espolean dicha opinión e incorporan a sus programas propuestas de reforma no siempre bien estudiadas. Porque una cosa es quejarse de la Constitución (o rechazarla por completo, como también se hace bajo el argumento de que su generacióea bien formada de qué debería fformada de ca).ue acaban de incoroprarse a la dialesis econn no la votó, argumento que descalifica a quien lo emplea) y otra tener una idea bien formada de qué debería ser reformado, por qué, cómo y cuándo.
Las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2014 arrojaron unos resultados que, vistos conforme a cierto punto de mira, eran preocupantes: los dos partidos que se habían repartido el poder en España desde 1978 (PSOE y PP, que había sustituido hacía tiempo a UCD) quedaron por primera vez en minoría. Lo cual hacía aventurar que en las subsiguientes elecciones municipales y generales se repetiría el fenómeno; se vislumbraba, pues, un cambio en la política nacional con nuevos protagonistas, que eran, más o menos declaradamente, de ideología republicana. Más todavía: de los dos partidos que podemos llamar “dinásticos” porque han apoyado durante casi cuarenta años a la monarquía, uno de ellos, el PSOE, es ideológicamente republicano; no tanto como lo era al comienzo de la transición (el propio Felipe González se ha manifestado recientemente como accidentalista), pero republicano al fin. Como he escrito en otro lugar, no debe ser frecuente en la Historia que una forma política dependa tanto de la lealtad que le guarde un adversario ideológico[2].
La abdicación de Don Juan Carlos no se hizo esperar. Se la revistió de torpes explicaciones, pero lo cierto es que pareció la única forma de intentar que la monarquía remontara ante la ciudadanía. Y, aunque en las elecciones generales los dos partidos llamémosles tradicionales han logrado una mayoría absoluta de escaños, la necesidad de reforma se ha instalado ya firmemente entre nosotros.
Siempre en el lado más incómodo, yo abogué temprana e inútilmente en favor de introducir reformas parciales en nuestra Constitución y ahora insto a tomar la reforma constitucional con una buena dosis de prudencia. No hay contradicción en ello, sino percepción de la muy acentuada diferencia existente entre 1992 y 2016. Entonces estaba España en luna de miel con la Unión Europea y celebrando la Expo Universal de Sevilla y los Juegos Olímpicos de Barcelona. Ahora estamos inundados por las noticias diarias de paro y corrupción. Entonces aún quedaban en pie los políticos que hicieron posible la transición en una gesta de primera magnitud y ahora no se ve a sus equivalentes.
Pero, si prestamos atención, bajo el grito ¡abajo la Constitución! y más allá de las reivindicaciones de su reforma total, lo que hay son propuestas de reformas parciales, como la nada novedosa del Senado, la también muy aireada supresión de las prerrogativas de los parlamentarios, o, desde hace muy poco, la de las Diputaciones. Más allá de esto no abundan los planteamientos concretos y argumentados sobre qué otras instituciones habría que reformar, qué prohibiciones formular y qué garantías adoptar. Solamente el Partido Socialista ha avanzado una propuesta federal detenidamente estudiada.
Mal asunto empezar una magna obra de reforma sin una idea medianamente clara de lo que se quiere hacer. Malos tiempos para la prudencia política, virtud habitualmente olvidada y, sin embargo, tan inexcusablemente necesaria. Más conducente resultaría seleccionar aquellos pasajes de necesaria y oportuna reforma e ir dosificando posteriormente otras operaciones similares.
Una primera medida habría de ser la de discriminar las materias para no incluir en la reforma constitucional las que pueden ser reguladas por ley. Así lo dicta la experiencia de algunas reformas estatutarias torticeras que han incluido materias propias de ley con el fin de que la Oposición, si ganaba las elecciones siguientes por escaso margen, no pudiera modificar la regulación de esa materia. Una operación reformadora debe estar hecha con el triple compromiso de limpieza, neutralidad y consenso.
Pero, por otra parte, aprovechando esta mención, quiero llamar la atención acerca de que toda empresa reformadora de la norma suprema debe tener presente, antes de ser puesta en marcha, un nuevo dato empírico de nuestra realidad política: con la presencia del grupo parlamentario Podemos (o de Unidos Podemos) en el Congreso de los Diputados, se puede pronosticar que, en un dilatado horizonte temporal, no habrá ninguna reforma constitucional que no haya de ser aprobada por referendo nacional. A partir de ahora, una vez que las Cámaras se hayan pronunciado, todos los textos reformadores serán sometidos a referendo. Basta con que lo solicite la décima parte de diputados (éste es el verbo utilizado por la Constitución, artículo 167.3, pero, en realidad, es una exigencia por cuanto no está prevista la denegación de tal solicitud; son cosas del frecuentemente retórico lenguaje constitucional); y el grupo parlamentario aludido tiene efectivos suficientes y una declarada inclinación en favor de las instituciones de participación directa, que, salvo dudoso pacto político en contrario, se traduciría en una exigencia de sometimiento del texto reformador a referendo. Dicho de otro modo: los procedimientos que la Constitución establece para su propia modificación, si bien discurrirán por diferentes itinerarios, convergerán al final en su más que probable sometimiento a referendo nacional.
La prudencia indica que valoremos estos datos antes de acometer empresas políticas cuyo alcance desconocemos.
4. CONSENSO PARA LA REFPORMA Y LEALTAD CONSTITUCIONAL
4.1. Consideraciones previas para una reforma constitucional viable y estable
Lo antes descrito equivale al cuadro médico que presenta actualmente el enfermo con un pronóstico que, si no queremos calificar de grave, sí diremos que al menos es reservado. Y es con ese pronóstico con el que hemos de vérnoslas para afrontar una reforma constitucional que es presentada por algunos como una labor de derribo y desescombro de nuestra norma suprema.
En 2003, con motivo del XXV aniversario de la Constitución, los ponentes constitucionales evaluaron la salud de la misma y su adecuación a la España de entonces. Emitieron con tal ocasión lo que se ha llamado Declaración de Gredos, en la que pusieron el acento en el necesario consenso a la hora de reformar la norma suprema, consenso que debería ser tan alto, al menos, como el que dicho texto concitó en 1978. Sin embargo, si en 2003 quizás pudiera entenderse que el consenso inaugural del actual régimen constitucional no estaba agotado, hoy, en 2016, es bien seguro que hay que proceder a su renovación.
A mi juicio, la reforma constitucional debería responder las siguientes consideraciones, o a algunas de ellas:
1. Ciertamente, todo el texto constitucional es susceptible de mejora. Pero hay que calcular costes y beneficios. Posicionados en esta actitud, no parece rentable abrir un proceso constituyente para elaborar un texto enteramente nuevo porque esta operación tiene un alto coste (la larga provisionalidad o interinidad en que deja al sistema político durante un tiempo) sin beneficio estimable, toda vez que un buen número de preceptos y de grupos normativos del vigente texto fundamental son válidos a poca inteligencia que se ponga en su interpretación.
2. Una apelación a la prudencia nos persuade de que lo más conveniente, por el momento, es no hacer tabla rasa de lo existente, ni siquiera abrir un proceso reformador que alcance a los pilares fundamentales del sistema políticosino a vafrias reformas parcialessistma polino lo todo o casi todo.nofrma de prudencia polln, sino proceder a varias reformas legislativas parciales que vayan facilitando su mejor funcionamiento, y a partir de ahí, en su caso, plantear modificaciones de más largo alcance. Sorprenderá lo mucho que se puede hacer en ese terreno más asequible y propicio y cómo puede influir en la mejora del funcionamiento del sistema político.
3. En este mismo sentido, tampoco parece práctico hacer propuestas singulares de este o aquel precepto porque el proceso reformador resultaría interminable, sino de uno o varios paquetes reformadores parciales integrados por grupos normativos concretos sin mezclar materias. Por ejemplo, ya hay sobre la mesa dos propuestas de reforma constitucional: una, de Ciudadanos, que versa sobre la eliminación del fuero de los parlamentarios y de los miembros del Gobierno, así como sobre la limitación de mandatos parlamentarios y gubernamentales; la segunda, sobre la reorganización de España como Estado federal, presentada por el PSOE, es de más largo alcance y de más laboriosa conciliación de las diferentes posiciones políticas. Conforme a la pauta antes indicada y siempre a título de ejemplo o ilustración; la segunda tiene entidad suficiente como para ser acometida por separado. En cambio, a la primera se le debería añadir, al menos, una mas extensa relación de incompatibilidades de los diputados, de los senadores, de los miembros del Gobierno y de los jueces y magistrados (arts. 70, 98 y 127 de la Constitución respectivamente), así como de varias normas de organización y funcionamiento de las Cámaras.
4. La o las reformas deben ser necesarias para el próximo futuro de España; por ejemplo, para adecuar nuestra Constitución a los tratados de la Unión Europea, y también para adecuar una institución o un derecho a los nuevos tiempos.
5. Igualmente deben servir para ganar en claridad y funcionalidad: un precepto actual, si es inteligible y no presenta problemas de aplicación, no debería ser tocado. Viceversa: sí lo debe ser cuando afecte negativamente a un principio, fundamento o valor en que descansa la Constitución. Y en cualquiera de los dos casos, ser formulado en términos sencillos, para que sea bien entendido por la ciudadanía; cuanto más compleja sea la materia y su formulación, menos consenso ganará.
6. Por eso, si la reforma constitucional es entendida como un instituto de defensa de la norma suprema, o, mejor, como un instituto de garantía de esa supremacía normativa, no puede ser utilizada a cada instante allá donde veamos un defecto técnico o una mejora posible. Alguna vez habrá de ser practicada la reforma constitucional superando los miedos a nuestros demonios familiares, pero será de nuevo la prudencia política la que dicte qué, cuándo y cómo.
4.2. Interpretaciones mutadoras e intentos de reforma por vías falsas
La interpretación jurídica puede ser más o menos abierta o cerrada, pero no debe innovar el texto interpretado más allá de lo que éste da de sí, porque entonces lo que se produce es una mutación constitucional que falsea el texto de origen, a no ser que termine consolidándose. Así, pues, las interpretaciones, las “lecturas” y las “relecturas”, tienen como límite, si no la letra, sí el espíritu del precepto interpretado y aun del texto constitucional como un todo, más allá del cual no estamos en presencia de una interpretación adaptadora del texto a las circunstancias históricas, sino ante un falseamiento de la Constitución por atractivo y conveniente que resulte.
Por otra parte, es de todo punto improcedente y desleal intentar la reforma de la Constitución mediante una modificación de Estatutos de Autonomía, como sucedió con el llamado Plan Ibarretxe: siendo como era materialmente inconstitucional, más pareció un desafío nacionalista-soberanista-secesionista que había que leer en clave política y no jurídica. También ha ocurrido con no pocos pasajes del Estatuto catalán de 2006
Antonio Torres del Moral
Catedrático de Derecho Constitucional; Miembro del Consejo Académico de Cremades & Calvo-Sotelo.
