El bicameralismo-la presencia de dos Cámaras en el órgano del poder legislativo-es un fenómeno asociado a los Estados federales, en los que la Cámara Baja representa al conjunto del Estado, en su unidad global, y la Cámara Alta (Senado) a los Estados miembros de la Federación.
En los Estados unitarios, la justificación de una segunda Cámara se asocia, normalmente, a la reflexión y a la doble lectura de los proyectos o proposiciones de ley en los procedimientos legislativos, y suele responder su configuración al denominado bicameralismo imperfecto, en el que existe un predominio de la Cámara Baja respecto de la Cámara Alta.
La Constitución Española de 1978 hace de España un Estado autonómico- Estado- compuesto en terminología del Tribunal Constitucional- con un Senado, Cámara de representación territorial, que responde a un modelo de bicameralismo imperfecto plasmado en el artículo 90 CE.
Conforme a este precepto, una vez que el texto legislativo es aprobado por el Congreso de los Diputados, se remite al Senado, y en el plazo de dos meses desde la recepción de aquél (plazo que se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados) debe proceder a la aprobación expresa, al veto o a la aprobación de enmiendas.
En el mencionado plazo, la Cámara Alta puede aprobar sin enmiendas el texto remitido, oponer, mediante informe motivado, su veto o introducir enmiendas en el texto que le ha sido remitido. El veto debe aprobarse por mayoría absoluta, y las enmiendas sin necesidad de mayoría cualificada.
El proyecto de ley aprobado por el Congreso y vetado o enmendado por el Senado debe ser sometido a nueva deliberación y votación del Pleno del Congreso.
En el caso de que el Senado hubiere opuesto su veto a un proyecto de ley, después del correspondiente debate plenario, se somete a votación el texto inicialmente aprobado por el Congreso y, si fuera ratificado por el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara quedará levantado el veto.
Si no obtuviere dicha mayoría, se someterá de nuevo a votación, transcurridos dos meses a contar desde la interposición del veto. Y si en esta votación el proyecto (el aprobado inicialmente por el Congreso) lograse mayoría simple de votos emitidos, quedará igualmente levantado el veto; en caso contrario, el proyecto resultará rechazado.
En el supuesto de enmiendas propuestas por el Senado, éstas serán objeto de debate y votación en el Congreso y quedarán incorporadas al texto inicialmente aprobado por esta Cámara si obtienen mayoría simple de votos emitidos.
En consecuencia, en el diseño constitucional, no están en el mismo plano Congreso y Senado en el procedimiento legislativo ordinario.
El Senado tiene la posibilidad de aprobar un veto suspensivo al proyecto remitido por el Congreso o tratar de introducir enmiendas. Pero el Congreso puede levantar el veto por mayoría absoluta, en una primera votación, o por mayoría simple transcurridos dos meses. Y corresponde al Congreso aceptar o rechazar las enmiendas a su texto propuestas por el Senado.
Ahora bien, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria de 2012, LO 2/2012, de 27 de abril, que se aprueba conforme al artículo 135 CE, establece que los objetivos del déficit deben ser aprobados por el Congreso y el Senado con lo que se excepciona el procedimiento legislativo ordinario descrito, en el que el veto del Senado puede ser levantado por el Congreso. En efecto, el artículo 15.6 de dicha Ley dispone: El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 de este artículo. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.
Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.
El Gobierno no puede utilizar el Real Decreto Ley para modificar la norma transcrita, que sólo puede ser reformada por una Ley Orgánica, que requiere una larga tramitación y que, además, puede ser obstaculizada por decisión de la Mesa de la Cámara, en la que tienen mayoría PP y Cs.
Por tanto, la única fórmula viable es aprovechar la oportunidad que proporciona la tramitación de otra Ley Orgánica, no específica de Estabilidad Presupuestaria.
Ni del artículo 135 de la CE, que se ocupa del principio y regulación de la Estabilidad Presupuestaria, ni de ningún otro precepto constitucional deriva una prohibición expresa del camino que se intenta recorrer. Será, por tanto, el Tribunal Constitución, en su caso, quien se pronuncie sobre la constitucionalidad de la vía, entendiendo que se respetan las garantías de la tramitación de cualquier Ley Orgánica, para cuya aprobación, modificación o derogación, el artículo 81.2 CE exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, o, por el contrario, que atendida la especificidad material de la Ley Orgánica de que se trata, es necesario una tramitación individualizada de la norma.
Existen precedentes de leyes orgánicas sobre materias para las que la Constitución establece, de manera singular, esta reserva de norma que han sido reformadas con ocasión de leyes del mismo rango y clase, aunque tuviera por objeto principal la regulación de materias diferentes.
Rafael Fernández Montalvo
Socio de Cremades & Calvo-Sotelo. Ex Magistrado del Tribunal Supremo
