El respeto a los derechos fundamentales y la necesidad de intensificar la cooperación internacional en la lucha contra el crimen son dos objetivos que deben hacerse compatibles en la extradición. La extradición trata de exigir a los Estados un mínimo de garantías para poder establecer relaciones jurídicas de confianza de acuerdo con los procedimientos acordados, creando un derecho de protección a través de los principios regulados en los Tratados.
La «mano del Estado» en el extranjero. Así es como podría entenderse la extradición en términos de sus implicaciones prácticas para la lucha contra la delincuencia. La delincuencia no es un fenómeno nacional. Ha adquirido una dimensión internacional, especialmente en nuestra época. En ausencia de un espacio judicial internacional y debido al principio de exclusividad de cada Estado en su propio territorio, parece imperativo proceder a la aplicación de esta técnica jurídica institucionalizada que permite al Estado ejercer su jurisdicción penal sobre sus fugitivos en el extranjero.
Así conceptualizada, la extradición es «un procedimiento por el que un Estado (requerido) entrega al autor de un delito a otro Estado (requirente) que lo solicita, para que éste lo juzgue o ejecute una pena a la que ya ha sido condenado”.
No debe confundirse con otros mecanismos que conducen a los mismos efectos prácticos, pero que son de distinta naturaleza y régimen jurídico. Se trata de la expulsión, que es «una medida de policía administrativa por la que se ordena a un extranjero que abandone el territorio; la deportación, que es «una medida de policía administrativa que consiste en ordenar a un extranjero que abandone el territorio, con posibilidad de ejecución forzosa; la devolución, que es una medida que consiste en impedir la entrada de un extranjero en el territorio o en llevarlo a otro Estado. La repatriación, que es una medida que consiste en organizar el retorno de una persona a su país de origen. El traslado, que «se refiere a la entrega por parte de un Estado de un acusado o condenado a una jurisdicción supranacional». La entrega tal y como se ha desarrollado en la Unión Europea en el contexto de la Orden de Detención Europea a través de la Ley 3/2003 de 14 de marzo, sobre la orden europea de detención y entrega, que desarrolla para España la Decisión marco del Consejo de ministros de Justicia e interior de la UE, de 13 de junio de 2002. Esto implica que el procedimiento actual de extradición sea más simple y ágil, en que desaparezca casi por completo la intervención del Ejecutivo.
Bajo este tópico, el procedimiento de extradición se revela como un instrumento de cooperación interestatal, cuyo uso eminentemente político potencializaría los riesgos de arbitrariedad. Dado que afecta en primer lugar al individuo en lo que es más esencial, en particular sus derechos y su libertad, debe organizarse en torno al respeto de los derechos humanos, entendidos como todas las prerrogativas y facultades que aseguran la libertad y la dignidad de la persona humana sin discriminación y que gozan de garantías normativas e institucionales.
A esta dinámica de protección de los derechos humanos se añade la complejidad normativa, debido a la diversidad de normas que regulan los procedimientos de extradición. El régimen jurídico de la extradición es, pues, el resultado de una combinación de legislaciones nacionales, tratados bilaterales y, eventualmente, convenios multilaterales. La aplicación de estas normas, cuando no contienen por sí mismas garantías específicas, se combina con las relativas a los derechos humanos.
Hoy, la garantía de los derechos humanos en la aplicación de la extradición es una realidad. Se trata de un acto de soberanía impulsado por las expectativas del Estado requirente y las valoraciones del Estado requerido, y sometido a la ley.
Así, está generalmente aceptado desde hace más de un siglo, que las relaciones de extradición generan auténticas obligaciones jurídicas internacionales, cuyo incumplimiento da lugar a una responsabilidad internacional. Este planteamiento es válido, tanto si la base jurídica es un tratado, como si la relación extradicional se apoya en el principio de reciprocidad, pues la única diferencia sustancial se sitúa en la fase inicial de generación de la obligación.
La expresión formal de esta obligación, está en un precepto generalmente repetido, según el cual en caso de denegación total o parcial de una solicitud deberá́ ser fundamentada la resolución del Estado requerido.
Desde esta perspectiva, el valor a proteger no serían los derechos individuales del extraditable, sino el principio de confianza recíproca entre sistemas judiciales. A la luz de este planteamiento se supone que los derechos del extraditable están protegidos en el Estado requirente y en consecuencia no se deberían duplicar o extremar los controles en el Estado requerido. Ciertos principios que parecerían estructurales recibirían un nuevo tratamiento, por ejemplo, la extradición de nacionales, el principio de doble incriminación, la prescripción, etc.
Así, las solicitudes de extradición formales conllevan importantes requisitos concernientes a la protección de derechos humanos —doble incriminación, non bis in ídem, nullem crimen sine lege, principio de especialidad—, y frente a un riesgo real de incumplimiento —aplicación de la pena de muerte, condenas en rebeldía, riesgo de ser juzgado por motivos de origen étnico, religioso, nacionalidad u opiniones políticas, solicitante de refugio—, el Estado requerido puede invocar diferentes causas de denegación. Las más comunes son:
- La nacionalidad: la denegación de la extradición de nacionales es una causa universalmente reconocida, aunque puedan existir variantes acerca de si es una causa obligatoria o facultativa. El artículo 4 del Convenio modelo de Naciones Unidas, la configura como una causa de denegación facultativa. Al mismo esquema responde al artículo 6 del Convenio Europeo de Extradición. En el derecho español la prohibición de extraditar nacionales no deriva de la Constitución, sino de la Ley de Extradición Pasiva de 1985 que lo establece de manera tajante.
- El delito político y el delito terrorista: no son precisos muchos comentarios para recordar que la prohibición de la extradición por delitos políticos constituye un dogma en la materia y desde antiguo. Por lo que se refiere a España, la practica convencional desde hace más de una década, ha ido en dirección de excluir los delitos de terrorismo del concepto de delito político a efectos de extradición.
- Extradición y asilo: no es usual que los tratados bilaterales o multilaterales en materia de extradición, planteen la cuestión de la extradición de asilados. A nivel internacional, respecto de la aplicación de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en relación con la prohibición de expulsión, el artículo 3 señala: ningún Estado Parte procederá́ a la expulsión, devolución o extradición de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura. Por su parte, la Ley española de 1985, establece la prohibición de extraditar asilados en su artículo 4.8.°. La Ley española reguladora del Estatuto de los refugiados ordena sus- pender la decisión sobre la extradición y en su caso la entrega, mientras estuviese pendiente una solicitud de asilo. Por el contrario, los Tratados, por ejemplo, entre España y Argentina, Bolivia, Chile, Perú́ y Brasil, en el artículo 8, que por azar coincide en todos, no prohíben la extradición de asilados.
En conclusión, la extradición es la máxima expresión de la cooperación jurídica entre Estados. Se trata de un proceso formal por el cual un Estado solicita el regreso forzoso de una persona acusada de un delito o condenada por este a fin de someterla a juicio o que cumpla la condena en el Estado requirente. Los tratados han sido, mayormente, el fundamento de la cooperación penal internacional en todo el mundo y ante su ausencia, el principio de reciprocidad cobra especial relevancia.
Por ejemplo, el reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales es la piedra angular de la cooperación penal europea, tomando como base la orden de detención europea. Sin embargo, situado en la confluencia del derecho internacional, el derecho penal y el derecho administrativo, el derecho de extradición acumula las dificultades a la hora de ser aplicada, al caso concreto.
Esta dificultad no es solo característica de Estados con regímenes, religiones o sistemas jurídicos diferentes, como demuestra la jurisprudencia sobre extradición dentro de las fronteras europeas, también ocurre entre Estados que comparten valores comunes, que pertenecen al “club europeo” y que, por ello, presumiblemente, no solo respetan, sino que son precursores del respeto de los derechos humanos y fundamentales. En efecto, numerosas sentencias de los tribunales ingleses, irlandeses y alemanes muestran que la falta de confianza en los sistemas de justicia penal de los Estados miembros de la UE dificulta considerablemente la aplicación del principio de reciprocidad y que, siempre asegurando el respeto de los Derechos Humanos en territorio europeo, es necesaria una cierta armonización de las legislaciones penales de los Estados miembros para garantizar que la confianza mutua pueda sustentar el principio de reconocimiento, logrando así «un espacio de libertad, seguridad y justicia». Solo bajo las bases de la buena fe, con la voluntad de cooperar y poniendo el respeto de los Derechos Humanos como un imperativo, se podrá lograr este mismo propósito en todo el mundo.
Teresa del Riego
Abogada de Cremades & Calvo-Sotelo
