El libro titulado Sobre el imperio de la ley, que acaba de publicar la editorial Galaxia Gutenberg y que ha escrito mi amigo Javier Cremades, contiene tal cantidad de información que resulta imposible hacer una reseña que abarque la totalidad —o siquiera la mayor parte— de los temas que encierra en sus más de cuatrocientas páginas. Por ello, me limitaré a dos aspectos que considero especialmente relevantes, aunque desde luego no sean los únicos que merecerían una atención detallada.
El primero es un dato que, por sí mismo, dice mucho del autor y del alcance de la obra: el prólogo está firmado por Stephen Breyer, juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y el epílogo por Stephan Harbarth, presidente del Tribunal Constitucional Federal de Alemania. Ambos magistrados se refieren a Javier Cremades, en sus respectivas contribuciones, como «mi amigo». Esa es la razón por la que he querido comenzar estas líneas de la misma manera: «mi amigo». Como jurista, no puedo sino sentirme honrado de ser amigo de quien, a su vez, cuenta como amigos a personalidades tan destacadas.
El segundo tema que deseo subrayar —insisto, entre muchos posibles— es el de la obediencia a los jueces, y en particular a sus sentencias, opiniones o decisiones, según se denominen en las distintas jurisdicciones. He elegido centrarme en este punto porque, a fin de cuentas, son los jueces quienes tienen la misión de decir qué es el Derecho en el sistema anglosajón, o cómo debe interpretarse en el sistema continental. El imperio de la ley se hace realidad cuando se acatan las decisiones judiciales, incluso cuando no se comparten o se consideran erróneas, e incluso cuando una parte de la ciudadanía o los gobernantes llegan a reputarlas contrarias al propio Derecho.
Un ejemplo reciente, al que Javier Cremades dedica un análisis profundo y extenso, es el de la discutida Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, que eliminó del ámbito penal parte de los delitos vinculados al proceso separatista. Contra esa ley se interpusieron numerosos recursos de inconstitucionalidad, entre ellos uno promovido por el Tribunal Supremo, que entendía que la norma conculcaba el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica. El Tribunal Constitucional avaló el 26 de junio de 2025, por seis votos contra cuatro, la citada ley, al apreciar una situación excepcional y una finalidad legítima de interés público.
Como es sabido, una parte de la opinión pública se ha manifestado contra esa sentencia. Muchos juristas sostienen que desborda el concepto de «Constitución abierta» hasta someter la norma constitucional a la voluntad del Parlamento. Desde ámbitos académicos se ha criticado también el fallo con dos argumentos principales: de un lado, que un Parlamento solo podría conceder amnistías si esa potestad estuviera recogida en la Constitución, y tal previsión no aparece en la nuestra; de otro, que la Constitución prohíbe expresamente los indultos generales y, en esa línea, se plantea cómo no habría de excluirse igualmente la amnistía. Para quienes sostienen esta posición, si una amnistía resulta imprescindible, lo procedente sería reformar la Constitución por el procedimiento democrático previsto; lo que no debe hacerse es forzarla.
Con su fallo sobre la amnistía, se afirma, el Tribunal Constitucional se empeña en demostrar que la amnistía es constitucional; pero nuestra Constitución no atribuye a las Cortes Generales una potestad de amnistiar, que es distinta de la potestad de legislar. En las facultades de Derecho se enseña que el legislador solo puede hacer aquello que la Constitución permite. En este sentido, la presidenta de la asociación mayoritaria de magistrados de España afirmaba en una entrevista, el 4 de noviembre de 2023, que una ley de amnistía como la planteada por el Gobierno de España supondría dejar sin efecto resoluciones judiciales y procedimientos en curso en un Estado democrático: «los poderes del Estado están sometidos al marco constitucional: sólo pueden hacer lo que les está permitido, y la amnistía no está prevista expresamente como permitida. La Constitución establece un sistema de separación de poderes; no se puede aprobar una ley que vulnere esa separación, y una ley de amnistía es una clara interferencia en las funciones de los jueces, una ruptura de la separación de poderes».
Ahora bien, el libro de Javier Cremades no se limita a recoger críticas. También expone —entre otros razonamientos— los argumentos jurídicos por los que la amnistía se caracterizaría como ejercicio de la potestad legislativa en materia penal, lo que constituiría un fundamento a favor de su constitucionalidad. Sobre esa base, el Tribunal Constitucional, por mayoría de seis votos a favor y cuatro en contra, declaró constitucional la ley de amnistía en su sentencia 137/2025, de 26 de junio. Y, como afirma el autor: «Esa decisión es la que todos debemos acatar, con independencia de nuestra opinión jurídica o política». En esto consiste, precisamente, el imperio de la ley.
Por último, si acudimos al epílogo encontramos una referencia que, en mi opinión, constituye otra línea maestra del Estado de Derecho: la necesidad de evitar la “tiranía de la mayoría” de la que advirtió Tocqueville. Entre las obras más recientes que abordan este punto débil de la democracia destaca la de dos profesores de Harvard, autores de Cómo mueren las democracias, donde explican que las salvaguardas constitucionales no bastan por sí solas para garantizar un ejercicio moderado y contenido del poder. Dos reglas sobresalen como fundamentales en una democracia que funciona: la tolerancia mutua y la contención institucional. Identifican esta última con el autocontrol paciente, la templanza y la acción de refrenarse al ejercer un derecho legal. La experiencia, dicen, muestra que el incumplimiento reiterado de esas normas no escritas inmuniza a las sociedades y las vuelve incapaces de percibir la anormalidad de tales incumplimientos. También estas dos reglas no escritas se encuentran insertas en el concepto que impregna, de principio a fin, todas y cada una de las páginas de Sobre el imperio de la ley.
Miguel A. López Lozano
